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國家郵政局原副局長趙曉光:以立法激發郵政快遞業競爭活力的啟示

2019年11月04日來源:光明日報

10年前,我國郵政法修訂,旨在破除行業壟斷、推動競爭。10年來,各類快遞企業從2009年的4000多家發展到今天的2.2萬多家,快遞平均價格從20多元下降到11元左右,在消費者獲益的同時,累計節約社會物流成本達數千億元。郵政快遞業成為我國國民經濟的一個獨立行業,成為依法改革的典范。

2018年,我國郵政行業業務總量首次突破萬億元大關,快遞業務量突破500億件,目前每天的快遞業務量將近2億件,對全球快遞業務增長的貢獻超過50%。郵政快遞業已成為推動流通方式轉型、促進消費升級的現代化先導性行業,而且在促進區域城鄉更加均衡、服務國家重大戰略、支撐經濟高質量發展等方面發揮著越來越重要的作用。

今年是郵政法修訂的第10個年頭。應該說,我國郵政快遞業不斷變大變強,2009年郵政法的修訂功不可沒。通過該法的修訂,我們破除了原有行政性壟斷,推動形成競爭格局;堅持競爭中立的原則,確保競爭平等;注重防止阻礙競爭,確保競爭充分有效;堅持包容審慎原則,使市場充滿活力,進一步促進競爭。堅持競爭的基礎性地位,這是今后郵政快遞立法修法應堅持的方向。

1、立法要破除行政壟斷,形成競爭格局

我國民營快遞初現于20世紀90年代。郵政法修訂立足于破除郵政專營制度,將快遞納入郵政管理范疇,建立了競爭性的郵政快遞市場。從此,民營快遞企業成為合法的市場主體,各類企業數量從2009年的4000多家發展到今天的2.2萬多家,形成了國有、民營、外資、合資平等競爭、充分有序、活力迸發的格局。郵政快遞業成為國民經濟的一個獨立行業,成為依法改革的典范。

有競爭用戶才有選擇。隨著競爭,郵政快遞市場呈現更加充分、均衡的發展格局,全國性品牌就有20多家。在消費者不斷選擇中,市場主體的市場份額你追我趕、優勝劣汰。從最普惠的郵政普遍服務產品,到隔日達、次日達、當日達等不同時效產品,再到承諾達、準時達、尊享達等承諾時限產品,消費者可以選擇不同層次的服務產品。消費者還可以選擇不同的服務功能,例如冷鏈功能、退貨功能、預約投遞、更改地址等。

有競爭社會才有效益。價格競爭是最基本和常態的競爭形式。在激烈的競爭下,中國快遞平均價格從2009年20多元下降到2019年的11元左右。一方面消費者獲得了最大福祉,滿足了激增的網絡購物需求;另一方面累計節約社會物流成本達數千億元。競爭的另一維度是網絡覆蓋率,快遞網點從2009年的3.5萬處增長到2018年底的19.9萬處,從最初的只能覆蓋地級城市,到可以覆蓋95%的鄉鎮。快遞普惠的價格和廣闊的覆蓋,使網絡零售的優勢得到淋漓盡致的發揮,帶動實物商品網絡零售額從數千億元增長到2018年底的7萬多億元。

有競爭企業才有進步。競爭促使企業不斷提高效率,降低成本。通過采用電子面單、數據分單、智能自動分揀、智能調度和車輛大型化等,單件分揀和運輸成本下降50%以上。通過使用智能柜、強化末端布局、縮小投遞范圍等,快遞員日均投遞效率從80件增加到200件左右。競爭使快遞企業實力大大增強,產生了7家上市公司,總市值超過5000億元。競爭帶來了服務質量大幅提升,從2010年到2018年,快件的時限準時率提升了4個百分點,達到76.45%,公眾滿意度從64.9分提高到78.0分。競爭也使企業更加注重社會責任,郵政已覆蓋所有鄉鎮,村村通郵已達99.83%,快遞覆蓋了95.22%的鄉鎮。

有競爭行業才有創新。價格競爭是基本手段,但僅僅依靠價格競爭是沒有前途的。郵政快遞市場在競爭中持續細分,為企業創新發展和業務拓展創造了大量機會。一方面,衍生了專注于智能快遞柜、末端收投、跨境物流、大包裹、行業科技、綠色包裝等細分市場的企業。另一方面,傳統快遞企業在不斷拓展國際、供應鏈、快運、冷鏈等新業務,向綜合物流方向加快發展。

2、立法要堅持競爭中立,確保競爭平等

破除行政壟斷,解決了市場準入問題,形成了競爭格局,還需要確保競爭是公平的。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用。在立法中,我們必須堅持競爭中立的原則,以確保競爭過程是公平的。

競爭中立原則要求在立法時不應針對不同所有制企業給予不同的對待。2009年修訂郵政法堅持了“兩個毫不動搖”方針,形成了國有、民營、外資、合資各類主體平等競爭的格局。例如,郵政信函專營和普遍服務基金,這兩個普遍服務的基本保障制度歐美曾經或仍在采用。從平等競爭才是公平競爭的觀點來看,信函專營讓指定經營者享有部分獨占利益,限制了其他快遞企業的業務范圍,減損了消費者選擇權,使市場競爭不完整;收取普遍服務基金,有其他快遞企業補貼指定經營者之虞,使其他快遞企業在市場競爭中處于不平等的地位。鑒于此,修訂后的郵政法沒有直接規定專營范圍和普遍服務基金的具體制度,而是留給行政機關去規定。反映出打破自然壟斷需要也必然有一個過程,也為深化改革、包容探索民營快遞發展留下了空間。

競爭中立原則要求在立法時應嚴格區分競爭性領域和非競爭性領域。例如,為了避免國家對指定經營者普遍服務補貼及相關支持政策帶來不公平競爭,郵政法修訂專門規定“郵政企業的郵政普遍服務業務與競爭性業務應當分業經營”。在其后的十年間,郵政專營范圍和普遍服務基金,經歷了準備規定、研究起草到擱置放棄的過程。社會公眾及民營快遞企業的意愿得到了充分尊重,信函專營和普遍服務基金兩個制度不再被提起,成就了郵政快遞市場平等對待的良好環境。

這十年間,民營快遞從小到大,國有郵政從大開始奔強,一個重要基礎就是立法在改革的關鍵時刻創造性最大限度堅持了競爭中立的原則,為整個郵政快遞市場的各類主體設立了平等無歧視無差別的競爭環境。

3、立法要防止阻礙競爭,確保競爭充分

要充分發揮市場配置資源的決定性作用,不僅要保證競爭過程中能夠實現形式公平,還要確保市場不因結構失衡、一家獨霸或幾家控制而減弱乃至消除競爭,不因門檻過高而限制新的進入者導致死氣沉沉,不因人才、資金、技術、產品流動遭到限制甚至封鎖而缺乏統一市場的競爭。為此,立法必須防止阻礙競爭的行為,確保事實上的平等競爭,確保競爭是充分有效的。

防止阻礙競爭就要在市場準入上持開放鼓勵的態度。除涉及國家安全、生命健康、環境保護等需要通過許可制度避免風險外,均應采取準則設立主義,從而發揮市場的博弈平衡驅劣功能;即便采取許可設立主義的領域,也不能搞數量限制,只要符合規定條件就應獲準進入。2009年修訂郵政法基于安全考慮設立了準入許可制度,但分成了國際、異地、同城三類業務分別許可,降低了進入門檻,使民營快遞得以破解資本約束,適應電子商務不受時空限制、在國內國際兩大市場交易的特征,通過加盟方式建立起十幾張全國性網絡并伸向國際。

防止阻礙競爭就要在立法中禁止限制競爭、禁止協調價格、禁止利用優勢地位不公平對待、禁止交易附加不合理條件。電子商務平臺具有多重競爭關系。要保證電子商務和快遞市場的活力,就必須通過立法對平臺經營者進行約束和規范。2017年修訂的反不正當競爭法將互聯網領域中新型的不正當競爭行為納入法律規范調整之內。電子商務法第35條明令電子商務平臺經營者不得利用服務協議、交易規則以及技術等手段,對平臺內經營者在平臺內的交易、交易價格以及與其他經營者的交易等進行不合理限制。

防止阻礙競爭就要保障市場的開放和統一,防止區域保護和市場分割。建設統一開放、競爭有序的市場體系,體現在立法上,必須將市場的統一和開放置于突出的地位,讓市場主體能夠在相同且穩定的環境下按照統一的規則、標準和制度進行生產經營活動。2018年實施的《快遞暫行條例》規定,地方各地人民政府不得出臺違反公平競爭、可能造成地區封鎖和行業壟斷的政策措施。2010年出臺的反壟斷法專設一章禁止行政部門濫用行政權力排除、限制競爭,搞行政壟斷。

4、立法要堅持包容審慎原則,確保競爭活力

在信息技術革命驅動下,新業態新模式新技術新服務不斷涌現,它們一開始乃至一段時間內不可能盡善盡美。這個時候,堅持包容審慎原則就顯得十分重要。

堅持包容審慎原則,就是要允許新業態的發展,發揮市場在配置資源中的決定性作用。《快遞暫行條例》作為國務院頒行的行政法規,破天荒地改變了給規范調整對象下定義的做法,將所有提供寄遞服務的行為都納入法律的規范當中。包容性的立法不但不影響人們對法律的理解,而且更自覺地相信并依靠市場來發展郵政快遞業。近幾年,快遞業發展成最為活躍的互聯網行業,集約程度越來越高,形成多家全國性網絡,分工又越來越細,形成了很多區域化、專業化和功能化網絡,更好滿足了人們對寄遞服務的個性化需求。

堅持包容審慎原則,就是要容忍不完美,允許市場自我調整。新業態剛出現時,只要它不觸碰安全底線,沒有系統性全局性鏈索性的風險,就讓它自覺調整,避免立法一上來就“管死”“統死”。例如,對于快遞三輪車問題,立法沒有過早介入。靠企業、社會、市場和監管部門的博弈,快遞電動車型號規格逐漸統一,外形標識越來越標準,行駛路段區域越來越清晰。為了讓快遞發展更持續更穩定,國家立法審慎地介入,在《快遞暫行條例》中把快遞電動車的使用和規范交給了各地方政府,不搞“一刀切”。

堅持包容審慎的原則,就是不要急于干預和規范,要依靠市場的博弈來完善調節。嚴格的簽收制度是對客戶最好的保護,也是對快遞員責任最嚴密的規定,但實踐中越來越難以做到。隨著快遞量增加,以及快遞柜、信包箱和代收代投的廣泛使用,快遞末端投遞模式還會變化,不該由法律規定而應靠市場博弈去解決。電子商務法原則規定了收貨人的簽收時間為商品的交付時間,同時明確了商品交付方式和時間有約定的從其約定,而且沒有為簽收設定法律責任,從制度上將快遞與客戶的商品交付關系作為民事法律關系來對待。

堅持包容審慎的原則,就是不能把管理等同于事前審批,要不斷完善事中事后監管。只要市場有充分競爭,經營者就會不斷改善供給,依靠管理和技術進步滿足需求。應明確,涉及經營者和消費者關系的立法,除涉及國家安全、公共安全外,政府部門沒有法律授權不能制定部門規章,政府管與不管的界限、范圍、方式都必須由法律、行政法規決定。但堅持包容審慎,并不是撒手不管,而是要加強事中事后監管,以維護消費者權益、維護社會整體利益、維護安全底線、維護良好競爭環境、彌補市場失靈和反壟斷,實現“寬進嚴管”。

未來世界是數字時代。立法為人工智能、云計算和大數據應用鋪平道路,將極大推動數字經濟發展。面對全球競爭新趨勢和復雜多變的國際形勢,我們要推動大數據、互聯網、人工智能與實體經濟深度融合,通過立法破除行政壟斷,確保競爭平等、競爭充分和競爭活力,培育更多具有全球競爭力的企業,促進我國互聯網行業和數字經濟持續快速健康發展。




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